CTX - Contentieux de l'assiette de l'impôt – Procédure devant le tribunal administratif - Référés devant le juge administratif

Observations générales

La loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 a opéré une réforme de la procédure du référé devant les juridictions administratives.

Applicable depuis le 1er janvier 2001, elle définit les cas et les procédures de référé liées à l'urgence(I) : le référé-suspension,le référé-injonction et le référé-conservatoire.

La loi a prévu d’autres cas de référés, pour lesquels la condition d’urgence n’est pas requise, même si le juge peut rendre sa décision rapidement, Le juge des référés peut ordonner un constat, prononcer une mesure d'instruction ou accorder une provision (II).

Qu'il statue en urgence ou non, l'article L511-1 du code de justice administrative (CJA) dispose que le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais.

Les juges des référés sont des juges uniques et non des formations collégiales, Sont juges des référés les présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ainsi que les magistrats qu'ils désignent à cet effet et qui, sauf absence ou empêchement, ont une ancienneté minimale de deux ans et ont atteint au moins le grade de premier conseiller.

Pour les litiges relevant de la compétence du Conseil d'Etat, sont juges des référés le président de la section du contentieux ainsi que les conseillers d'Etat qu'il désigne à cet effet (CJA, art. L511-2).

I. Référés liés à l'urgence

A. Objet des procédures de référé

La loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 a organisé trois procédures de référé liées à l'urgence :

-le référé-suspension ;

-le référé-injonction ou référé-liberté ;

-le référé conservatoire.

1. Le référé-suspension

Il résulte des dispositions de l'article L521-1 du CJA que lorsqu'une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés peut ( il s'agit d'une simple faculté et non d'une obligation) ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets lorsque cumulativement, l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

a. Nécessité d'un recours parallèle en annulation ou en réformation d'une décision administrative

Une demande de suspension d'une décision administrative n'est recevable que si le requérant a parallèlement formé un recours au fond en annulation ou en réformation de cette décision. Ce recours doit être formulé préalablement, ou le cas échéant, en même temps que la demande de suspension mais, par une requête distincte.

En revanche, une demande de référé-suspension présentée avant un recours en annulation ou en réformation est irrecevable.

Le Conseil d'Etat reconnaît au contribuable la possibilité de demander au juge des référés la suspension d'une imposition contestée dès l'introduction de la réclamation préalable auprès de l'Administration sans attendre qu'elle ait statué sur cette réclamation, pourvu qu'il justifie avoir introduit ladite réclamation dans les formes et les délais requis. Et lorsque le juge des référés accède à cette demande, la mesure de suspension vaut, sauf s'il en est décidé autrement par lui, jusqu'à l'intervention de la décision explicite statuant sur la réclamation ou, au plus tard, jusqu'à l'expiration du délai au terme duquel, en application des articles R*198-10 et R*199-1 du LPF, une décision implicite de rejet est réputée intervenue (CE, arrêt du 6 novembre 2002, n° 246830).

Dès lors que la mesure de suspension ne vaut que jusqu'à l'intervention de la décision statuant sur la réclamation, rien ne s'oppose à ce que, après le rejet de sa réclamation par l'Administration, le contribuable présente au juge des référés , à nouveau ou pour la première fois, une demande de suspension sur le fondement de l'article L521-1 du CJA, dès lors qu'il a introduit une demande en décharge devant le tribunal administratif (CE, arrêt du 28 mai 2004, n° 261289).

Seul le juge des référés appartenant à la juridiction compétente pour connaître de la décision au fond peut être saisi d'une demande de suspension.

b. Articulation du référé-suspension avec la procédure de sursis de paiement

Nonobstant l'existence de la procédure de sursis de paiement prévue par l'article L277 du LPF, le contribuable qui a saisi l'Administration ou le juge de l'impôt de conclusions tendant à la décharge d'une imposition, est recevable à demander au juge des référés la suspension de la mise en recouvrement de l'imposition, dès lors qu'elle est exigible.

Le référé-suspension n'est donc ouvert qu'au contribuable qui n'a pas demandé le sursis de paiement (CE, arrêt du 25 avril 2001, n° 230166-230345).

Le dépôt régulier d'une demande de sursis de paiement visée à l'article L277 du LPF, prive d'objet la demande de référé-suspension présentée après celle-ci mais avant que le comptable chargé du recouvrement ait rejeté les garanties proposées par le contribuable. Il ne peut en être autrement que dans le cas où le recouvrement de l'imposition litigieuse a d'ores et déjà fait l'objet de mesures d'exécution forcée (CE, arrêt du 30 juillet 2003, n° 254905).

c. Condition d'urgence

La condition d'urgence ne peut être regardée comme étant remplie que si l'exécution de la décision administrative en cause porte atteinte de manière suffisamment grave à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre, l'appréciation à porter l'étant de façon objective et compte tenu de l'ensemble des circonstances de chaque affaire, qui peuvent conduire le juge, au terme d'un bilan entre avantages et inconvénients de la suspension, à la refuser

En ce sens, cf. notamment CE, arrêt du 19 janvier 2001, n° 228815 ; CE, arrêt du 28 février 2001, n° 229562-229563-229721.

En matière fiscale, pour vérifier si la condition d'urgence est satisfaite, le juge des référés doit apprécier la gravité des conséquences que pourraient entrainer, à brève échéance, l'obligation de payer sans délai l'imposition ou les mesures mises en œuvre ou susceptibles de l'être pour son recouvrement, eu égard aux capacités du contribuable à acquitter les sommes qui lui sont demandées.

Dans le cas d'un contribuable à l'égard duquel le comptable chargé du recouvrement ne peut prendre que des mesures conservatoires, la condition d'urgence peut être remplie si le contribuable justifie qu'une mesure de cette nature risque d'entraîner pour lui, à brève échéance, des conséquences graves (CE, arrêt du 25 avril 2001, n° 230166-230345).

L'appréciation de l'urgence est laissée au pouvoir souverain du juge des référés qui doit toutefois indiquer les raisons de droit et de fait qui l'ont conduit à considérer qu'il y a ou non urgence.

Le respect de cette exigence s'apprécie au regard des justifications apportées dans la demande et de l'argumentation présentée en défense (CE, arrêt du 3 mai 2004 , n° 263363).

Cette appréciation n'est pas susceptible d'être discutée en cassation, sauf dénaturation des faits.

d. Moyen propre à créer un doute sérieux

Cette notion permet notamment au juge de suspendre l'exécution d'une décision s'il entrevoit un motif d'annulation présentant un caractère d'ordre public, même si le moyen n'a pas été soulevé par le requérant.

Ainsi, le juge des référés, saisi d'une demande de suspension d'une décision administrative, a commis une erreur de droit en ne relevant pas d'office, en tant que moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision en cause, le moyen d'ordre public tiré du vice d'incompétence affectant l'acte réglementaire sur le fondement duquel a été prise cette décision, alors que ce moyen ressortait des pièces du dossier qui lui était soumis sans qu'il eût à porter d'appréciation sur les faits de l'espèce (CE, arrêt du 16 mai 2001 n° 230631).

2. Le référé-injonction (ou référé-liberté)

L'article L521-2 du CJ A dispose qu'en cas d'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures.

L'article L521-2 du CJA peut trouver à s'appliquer alors même qu'aucune décision n'est en cause (mais un simple agissement) et que, si décision il y a, elle n'a pas fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation.

3. Le référé conservatoire

L'article L521-3 du CJA prévoit qu'en cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative.

B. Les règles de procédure du référé

1. Introduction de la demande

Les référé-suspension, référé-injonction et référé conservatoire ne peuvent être prononcés que sur demande comportant l'exposé au moins sommaire des faits et moyens et justifiant de l'urgence de l'affaire (CJA, art. R522-1).

En vertu des dispositions de l'article R522-5 du CJA, les demandes tendant à ce que le juge des référés prescrive une mesure en application de l'article L521-2 du CJA sont dispensées de ministère d'avocat. Les autres demandes sont dispensées du ministère d'avocat si elles se rattachent à des litiges dispensés de ce ministère.

Les mêmes règles s'appliquent aux mémoires en défense ou en intervention.

100

Une même requête ne peut se réclamer de plusieurs référés.

Il n'est pas possible d'introduire auprès du juge des référés, au sein d'une requête unique, une demande de référé-suspension et une demande de référé-liberté. Toutefois, cette règle n'interdit pas au juge des référés, dans l'hypothèse où l'une de ces demandes est expressément présentée à titre principal, de n'opposer l'irrecevabilité qu'à celle présentée à titre subsidiaire (CE, arrêt du 28 février 2001 n° 230112-230520).

110

Comme énoncé ci-dessus (cf. I-A-1-a), une demande de suspension doit être adossée à une demande en annulation ou en réformation d'une décision administrative.

A peine d'irrecevabilité, les conclusions tendant à la suspension d'une décision administrative ou de certains de ses effets doivent être présentées par requête distincte de la requête à fin d'annulation ou de réformation et accompagnées d'une copie de cette dernière. La requête ainsi que, le cas échéant, l'enveloppe qui la contient porte la mention "référé". Lorsqu'elle est adressée par voie postale, elle l'est par lettre recommandée (CJA, art. R522-3).

A l'appui de la demande de suspension, il peut être invoqué tout moyen, même non soulevé dans la demande d'annulation ou de réformation, « sauf si ce moyen n'est pas d'ordre public et relève d'une cause juridique distincte de celle à laquelle se rattachent les moyens articulés dans l'instance au fond dans le délai du recours contentieux » (CE, arrêt du 30 décembre 2002 n° 24986 ).

Le moyen invoqué dans le cadre d'une procédure d'urgence doit donc pouvoir l'être, ensuite, dans l'instance au fond.

2. Instruction de la demande

120

Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale (CJA, art. L522-1 alinéa 1).

Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L521-1 et L521-2 du CJA de les modifier ou d''y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique (CJA, art. L522-1 a linéa 2).

Sauf renvoi à une formation collégiale, l'audience se déroule sans conclusions du rapporteur public.

130

Lorsque la demande ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu'il y ait lieu d'appliquer les 2 premiers alinéas de l'article L522-1 du CJA (CJA, art. L522-3).

Le juge des référés dispose ainsi d'une procédure non contradictoire, sans audience publique pour rejeter les demandes qui ne peuvent aboutir en raison soit de l'incompétence de la juridiction saisie, soit de l'irrecevabilité ou du mal-fondé de la demande.

Cependant, lorsqu'au vu de la demande dont il a été saisi, le juge des référés a estimé, non de la rejeter pour l'un des motifs exposés à l'article L522-3 du CJ A, mais d'engager la procédure contradictoire de l'article L522-1 du même code, il lui incombe de poursuivre cette procédure et notamment de tenir une audience publique (CE, arrêt du 26 février 2003 n° 249264).

140

La procédure étant contradictoire, notification de la requête est faite aux défendeurs (CJA, art. R522-4 du CJA).

Les délais les plus brefs sont donnés aux parties pour fournir leurs observations. Ils doivent être rigoureusement observés, faute de quoi il est passé outre sans mise en demeure. Ces observations peuvent être données lors de l'audience publique; L'instruction d'un référé n'implique pas, en effet, de communication des défenses au demandeur.

Lorsque le juge des référés est saisi d'une demande fondée sur les dispositions de l'article L521-1 du CJA ou de l'article L521-2 du CJA, les parties sont convoquées sans délai et par tous moyens à l'audience. (CJA, art. R522-6).

L'affaire est réputée en état d'être jugée dès lors qu'a été accomplie la formalité prévue au premier alinéa de l'article R522-4 du CJA et que les parties ont été régulièrement convoquées à une audience publique pour y présenter leurs observations (CJA, art. R522-7).

150

Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L521-1 et L 521-2 du CJA, de les modifier ou d'y mettre fin, le juge des référés informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique.

Sauf renvoi à une formation collégiale, l'audience se déroule sans conclusions du rapporteur public.

L'instruction est close à l'issue de l'audience, à moins que le juge des référés ne décide de différer la clôture de l'instruction à une date postérieure dont il avise les parties par tous moyens. Dans ce dernier cas, les productions complémentaires déposées après l'audience et avant la clôture de l'instruction peuvent être adressées directement aux autres parties, sous réserve, pour la partie qui y procède, d'apporter au juge la preuve de ses diligences (CJA, art. R522-8).

L'instruction est rouverte en cas de renvoi à une autre audience.

3. L'ordonnance de référé

160

L'ordonnance est notifiée sans délai et par tous moyens aux parties (CJA, art. R522-12).

L'article R522-13 du CJA prévoit que l'ordonnance prend effet à partir du jour où la partie qui doit s'y conformer en reçoit notification.

Toutefois, le juge des référés peut décider qu'elle sera exécutoire aussitôt qu'elle aura été rendue.

En outre, si l'urgence le commande, le dispositif de l'ordonnance, assorti de la formule exécutoire prévue à l'article R751-1 du CJA, est communiqué sur place aux parties, qui en accusent réception.

4. Modification des mesures ordonnées

170

L'article L 521-4 du CJA donne au juge des référés statuant en urgence, la possibilité, à tout moment, de modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou d'y mettre fin, à condition qu'il soit saisi en ce sens par toute personne intéressée et qu'un élément nouveau soit intervenu.

Cette procédure particulière ne constitue pas une voie de recours proprement dite mais permet aux parties d'obtenir, par la présentation d'une nouvelle demande, le réexamen de mesures ordonnées par le juge des référés.

C. Voies de recours

180

Sauf en ce qui concerne le référé-injonction, toutes les décisions rendues par le juge des référés sont rendues en dernier ressort et ne peuvent donc faire l'objet que d'un recours en cassation, dans les quinze jours de leur notification, examiné par le Conseil d'Etat dans les conditions de droit commun (CJA, art. L523-1 alinéa 1).

Remarque : Si la voie de l'appel est donc exclue, en revanche, une demande de suspension peut toujours être présentée ou renouvelée devant la cour administrative d'appel dans le cadre d'un appel dirigé contre le jugement rendu au fond par le tribunal administratif (CE, arrêt du 29 mars 2002, n° 244523 et CE, arrêt du 30 septembre 2005, n° 273389).

Les décisions rendues dans le cadre du référé-injonction sont susceptibles d'appel devant le Conseil d'Etat dans les quinze jours de leur notification. En ce cas, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un conseiller délégué à cet effet statue dans un délai de quarante-huit heures et exerce le cas échéant les pouvoirs prévus à l'article L521-4 du CJA (CJA, art. L523-1 alinéa 2).

II. Référés non liés à l'urgence

190

Le juge administratif a la possibilité d'ordonner un constat (référé-constat) ainsi que toute mesure d'expertise ou d'instruction (référé-instruction ) ou accorder une provision (référé provision).

Ces procédures de référé codifiées aux articles R531-1 à R531-2, R532-1 à R 532-4, R533-1 à R533-3,et R541-1 à R541-6 du CJA ont été aménagées par la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000.

A. Le référé constat

1. Objet

200

L'article R 531-1 du CJA dispose que s'il n'est rien demandé de plus que la constatation de faits, le juge des référés peut, sur simple requête qui peut être présentée sans ministère d'avocat et même en l'absence d'une décision administrative préalable, désigner un expert pour constater sans délai les faits qui seraient susceptibles de donner lieu à un litige devant la juridiction.

Le constat consiste ainsi à faire opérer par un expert de simples constatations de faits. Pour être recevable, la demande de constat doit toutefois présenter un caractère utile.

2. Procédure

210

Les opérations de constat se déroulent selon la procédure décrite à ll article R531-2 du CJA lequel renvoie à la procédure d'expertise.

3. Voies de recours

220

Le demandeur peut faire appel soit d'un refus de constat soit d'un constat irrégulièrement prononcé, L'ordonnance rendue par le président du tribunal administratif ou par son délégué est susceptible d'appel devant la cour administrative d'appel dans la quinzaine de sa notification (CJA, art. R533-1).

L'ordonnance rendue par le président de la cour administrative d'appel ou par le magistrat désigné par lui est susceptible de recours en cassation dans la quinzaine de sa notification (CJA, art. R533-3).

Quant au défendeur éventuel, il est destinataire de l'avis de l'ordonnance et dispose d'un délai de quinze jours pour former tierce opposition (CJA, art. R531-1).

B. Le référé-instruction

1. Objet

230

L'article R532-1 du CJA prévoit que le juge des référés peut, sur simple requête et même en l'absence de décision administrative préalable, prescrire toute mesure utile d'expertise ou d'instruction.

Les demandes de cette nature sont dispensées du ministère d'avocat si elles se rattachent à des litiges dispensés de ce ministère

La mesure demandée doit être utile.

Le Conseil d'Etat a jugé en matière fiscale, que la mesure d'expertise sollicitée par un contribuable et tendant à ce que soit déterminé le montant des impositions restant en litige compte tenu des impôts mis à sa charge et des versements opérés est dépourvue d'utilité lorsque l'intéressé se borne à énumérer les différents actes de poursuite ainsi que les divers versements effectués et ne fournit aucun élément dont il aurait pu être déduit qu'il n'était pas en mesure d'obtenir les informations souhaitées directement auprès des services de la trésorerie et qu'une rencontre avec ces services ne permettrait pas d'éclaircir les contradictions dont les dossiers et documents de l'Administration seraient affectés. (CE, arrêt du 23 juin 2006, n° 288813).

2. Procédure

240

L'instruction de la demande en référé s'effectue selon une procédure contradictoire, Ainsi, notification de la requête présentée au juge des référés est immédiatement faite au défendeur éventuel, avec fixation d'un délai de réponse (CJA, art. R532-2).

Le juge des référés peut, à la demande de l'une des parties formée dans le délai de deux mois qui suit la première réunion d'expertise, ou à la demande de l'expert formée à tout moment, étendre l'expertise à des personnes autres que les parties initialement désignées par l'ordonnance, ou mettre hors de cause une ou plusieurs des parties ainsi désignées(CJA, art. R532-3 alinéa 1).

Il peut, dans les mêmes conditions, étendre la mission de l'expertise à l'examen de questions techniques qui se révélerait indispensable à la bonne exécution de cette mission, ou, à l'inverse, réduire l'étendue de la mission si certaines des recherches envisagées apparaissent inutiles (CJA, art. R532-3 alinéa 1).

Le juge des référés ne peut faire droit à la demande de modification de la mission d'expertise qu'après avoir mis les parties et le cas échéant les personnes auxquelles l'expertise doit être étendue en mesure de présenter leurs observations sur l'utilité de l'extension ou de la réduction demandée (CJA, art. R532-4).

3. Voies de recours

250

En application des dispositions de l'article R533-1 du CJA, l'ordonnance rendue par le président du tribunal administratif ou par son délégué est susceptible d'appel devant la cour administrative d'appel dans la quinzaine de sa notification.

C. Le référé provision

1. Objet

260

Aux termes de l'article R541-1 du CJA, le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie.

L'objet de cette procédure est de permettre le versement rapide d'une provision, assortie le cas échéant d'une garantie dans les cas où la créance invoquée par le demandeur n'apparaît pas sérieusement contestable.

Le Conseil d'Etat a jugé qu'une créance détenue par un assujetti sur l'Etat au titre du droit à remboursement de crédits de TVA est au nombre des créances entrant dans le champ du référé-provision (CE, arrêt du 10 juillet 2002, n° 244411).

2. Conditions à satisfaire

a. Recours administratif préalable obligatoire

270

Le Conseil d'Etat subordonne la recevabilité d'une demande de provision en matière fiscale à la condition d'avoir introduit préalablement une réclamation contentieuse.

Elle peut être présentée avant l'expiration du délai imparti à l'Administration par l'article R*198-10 du LPF pour statuer sur ladite réclamation

En ce sens : CE, arrêt du 10 juillet 2002, n° 244411.

b. Caractère non sérieusement contestable de l'obligation

280

Il appartient au requérant d'établir le caractère non sérieusement contestable de la créance qu'il invoque, De son côté, le juge doit préciser quels sont les éléments sur lesquels il se fonde pour décider que l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable de manière à permettre au juge de cassation d'exercer un contrôle de qualification juridique.

- la demande tendant au remboursement de crédits de TVA, dès lors qu'à la suite de cette demande, l'administration opérant une vérification ponctuelle des bases taxables, a annulé les crédits par voie de redressement, puis a rejeté les demandes de remboursement par des décisions qui, n'ayant pas été déférées en temps utile au tribunal administratif, ont revêtues un caractère définitif (CE, arrêt du 19 mai 2009, n° 315858).

- l'obligation pour l'Etat de verser des intérêts moratoires à l'auteur d'une demande de remboursements de crédits de TVA est sérieusement contestable dès lors que le remboursement a été fait dans le délai de six mois imparti pour traiter la demande (CE, arrêt du 30 décembre 2002, n° 247463).

3. Procédure

290

La demande doit être présentée devant le juge qui a compétence pour connaître le litige principal auquel se rattache la provision demandée. La notification de la requête est immédiatement faite au défendeur éventuel, avec fixation d'un délai de réponse (CJA, art. R541-2).

Le juge du référé-provision doit satisfaire aux impératifs de l'article R611-7 du CJA et communiquer, lorsqu'il statue à l'issue d'une procédure contradictoire, le moyen d'ordre public sur lequel il est susceptible de fonder sa décision, Il peut toutefois procéder à cette communication au cours de l'audience lorsqu'il juge utile la tenue de celle-ci. Dans cette hypothèse, la communication du moyen d'ordre public relevé d'office doit être mentionnée dans la décision des référés (CE, arrêt du 14 juin 2006, n° 282317).

4. Voies de recours

300

L'ordonnance rendue par le président du tribunal administratif ou par son délégué est susceptible d'appel devant la cour administrative d'appel dans la quinzaine de sa notification (CJA, art. R541-3).

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