TVA - Liquidation - Taux réduits - Prestations de services imposables au taux réduit - Prestations relevant du service public de gestion des déchets des ménages
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Les opérations relevant du service public de gestion des déchets sont, selon leurs caractéristiques, passibles soit du taux réduit de 5,5 %, soit du taux réduit de 10 %, soit du taux normal de 20 % de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).
Ainsi, le M de l’article 278-0 bis du code général des impôts (CGI) soumet au taux de 5,5 % de la TVA les prestations de collecte séparée, de collecte en déchetterie, de tri et de valorisation matière des déchets des ménages et des autres déchets que les collectivités mentionnées à l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières (déchets assimilés aux déchets des ménages), ainsi que les prestations de services qui concourent au bon déroulement de ces opérations.
Lorsqu'elles ne relèvent pas de ce taux réduit de 5,5 %, les prestations de collecte et de traitement des déchets des ménages et des déchets assimilés, ainsi que les prestations de services qui concourent au bon déroulement de ces opérations relèvent du taux de 10 % de la TVA selon les dispositions du h de l'article 279 du CGI.
Les autres opérations, qu'il s'agisse de prestations de services autres que celles susmentionnées (gestion d'autres types de déchets, comme les déchets médicaux ou les déchets industriels) ou de livraisons de biens (comme les ventes de matériels ou d'équipement liés à la collecte), relèvent du taux normal même lorsqu'elles participent du service public de gestion des déchets.
Conformément à l'article 257 ter du CGI et à l'article 278-0 du CGI, lorsque des éléments relevant de taux différents sont commercialisés conjointement, une analyse particulière des stipulations contractuelles, notamment tarifaires, et des conditions entourant la conclusion du contrat est nécessaire pour déterminer si un taux unique s'applique à l'ensemble (le plus élevé après avoir fait abstraction des éléments accessoires) ou si chacun suit son régime propre en matière de taux.
I. Champ des opérations
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Selon l'article L. 541-1-1 du code de l'environnement (C. envir.), un déchet s'entend de toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire.
Remarque : Les biodéchets sont les déchets non dangereux biodégradables de jardin ou de parc, les déchets alimentaires ou de cuisine provenant des ménages, des bureaux, des restaurants, du commerce de gros, des cantines, des traiteurs ou des magasins de vente au détail, ainsi que les déchets comparables provenant des établissements de production ou de transformation de denrées alimentaires.
Selon ce même article, la gestion des déchets comprend les éléments suivants : le tri à la source, la collecte, le transport, la valorisation (y compris le tri), l'élimination des déchets et, plus largement, toute activité participant de l'organisation de la prise en charge des déchets depuis leur production jusqu'à leur traitement final. Est notamment concernée la surveillance des installations de stockage de déchets après leur fermeture, conformément aux dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement.
Au sein de la gestion des déchets, les taux réduits s'appliquent sous réserve de deux conditions cumulatives tenant, d'une part, à la catégorie de déchets (déchets des ménages et déchets assimilés aux déchets des ménages) et, d'autre part, au contenu et à la nature de l'opération (collecte, traitement et prestations concourant au bon déroulement de ces opérations).
A. Les déchets des ménages et les déchets assimilés aux déchets des ménages
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Les taux réduits ne s'appliquent qu'aux déchets des ménages et aux déchets qui leur sont assimilés.
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Les déchets des ménages représentent l’ensemble des déchets, qu’ils soient dangereux ou non dangereux, inertes ou non inertes, produits par un ménage (C. envir., art. R. 541-8). Ils comprennent notamment, selon leur mode de collecte :
- les déchets collectés séparément (emballages, papiers, biodéchets, etc.) ;
- les déchets collectés en déchetterie (déchets d’équipements électriques et électroniques, dits « D3E », ferrailles, bois, gravats, plâtre, déchets verts, déchets dangereux type huiles usagées, médicaments, piles, peinture, etc.) ;
- les déchets dits « encombrants », pouvant faire l'objet d'une collecte dédiée ;
- les ordures ménagères résiduelles (OMR) qui regroupent les déchets des ménages faisant l'objet d'une collecte en mélange (I-B-1 § 90).
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Les déchets qui ne sont pas des déchets des ménages, dénommés « déchets des activités économiques », comprennent :
- les déchets des entreprises (commerce, artisans, bureaux, industries, etc.) ;
- les déchets du secteur public (santé, éducation, administrations publiques, etc.) ;
- les déchets générés en dehors des locaux d'habitation, y compris par des ménages, notamment ceux collectés à l'occasion des prestations de nettoiement des espaces publics ou de vidage et nettoyage des corbeilles publiques.
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Les déchets assimilés aux déchets des ménages sont les déchets des activités économiques que les collectivités peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières dans le cadre du service public de gestion des déchets. Ces déchets assimilés sont alors collectés dans les mêmes conditions que les déchets ménagers et relèvent du même régime de TVA.
Remarque : Il en résulte que la qualification de « déchets assimilés » est susceptible de varier d'une collectivité territoriale à l'autre, selon les quantités de déchets produites localement et les modalités d'organisation du service public propres à chacune d'entre elles conformément à l'article L. 2224-14 du CGCT.
B. Les prestations de collecte, de traitement et les prestations concourant au bon déroulement de ces opérations
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Conformément au premier alinéa du I de l'article 257 ter du CGI, chaque opération est appréciée de manière indépendante. Ainsi, sous les réserves exposées au III-A § 210 et suivants du présent document, le taux applicable à l'une de ces prestations ne dépend pas du régime des prestations effectuées en amont ou en aval de cette dernière.
Remarque : Le taux applicable à une prestation de traitement des déchets dépend uniquement des caractéristiques intrinsèques dudit traitement, indépendamment du taux dont relève la collecte de ces mêmes déchets, et inversement.
1. Les prestations de collecte
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La collecte est l’opération de ramassage des déchets en vue de leur transport vers une installation de traitement des déchets (C. envir., art. L. 541-1-1).
Il existe deux types de collecte des déchets des ménages et assimilés (DMA).
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La collecte « séparée » consiste à collecter un flux de déchets conservé séparément en fonction de son type et de sa nature afin de faciliter un traitement spécifique. Cette collecte peut également porter sur des déchets de type et nature différents tant que cela n'affecte pas leur capacité à faire l'objet d'une préparation en vue de la réutilisation, d'un recyclage ou d'autres opérations de valorisation.
Les déchets concernés par ce type de collecte sont essentiellement :
- les matériaux recyclables « propres et secs » : verre, papiers, cartons, journaux et magazines, plastiques, métaux ;
- les déchets végétaux ;
- les textiles, les encombrants, les déchets diffus spécifiques.
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La collecte séparée peut être réalisée de différentes manières : soit en porte-à-porte, soit en apport volontaire (mise à disposition sur la voie publique de conteneurs), soit en déchetterie.
La déchetterie est un espace clos dans lequel les particuliers, et éventuellement les artisans, peuvent apporter différents types de déchets, en les répartissant dans des contenants spécifiques en vue d’éliminer ou de valoriser au mieux les matériaux qui les constituent.
Exemple : Des déchets d’équipements électriques et électroniques, des déchets d’ameublement, du bois, de la ferraille, des déchets encombrants, des déchets dangereux, des déchets verts, des gravats.
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Tout autre mode de collecte n’entrant pas dans les définitions des I-B-1 § 70 et 80 du présent document est considéré comme une collecte en mélange.
Remarque : Conformément à l’article R. 2224-23 du CGCT l'expression « ordures ménagères résiduelles » désigne les DMA qui sont collectés en mélange.
2. Les prestations de traitement
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Le traitement des déchets concerne toute opération de valorisation ou d’élimination y compris la préparation qui précède la valorisation ou l’élimination (C. envir., art. L. 541-1-1). Il couvre toutes les opérations physiques sur les déchets qui visent à permettre :
- la réutilisation du déchet ;
- son recyclage ;
- toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique ;
- l'élimination.
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Le tri fait partie des opérations de traitement des déchets. Il couvre l’ensemble des opérations réalisées sur des déchets qui permettent de séparer ces déchets et de les conserver séparément, par catégories, en fonction de leur type et de leur nature.
Il s’agit de séparer des déchets faisant l’objet de la même collecte séparée afin de les regrouper suivant leurs caractéristiques de recyclage.
Remarque: Le tri « à la source » est le tri ayant lieu avant toute opération de collecte ou avant toute opération de valorisation lorsque cette opération de valorisation est effectuée sur le site de production des déchets. Les emballages, le verre ou encore les biodéchets sont ainsi généralement triés par les ménages dans une poubelle spécifique.
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La valorisation des déchets comprend toute opération dont le résultat principal est que des déchets servent à des fins utiles en substitution à d'autres substances, matières ou produits qui auraient été utilisés à une fin particulière, ou que des déchets soient préparés pour être utilisés à cette fin, y compris par le producteur de déchets.
La valorisation est qualifiée de valorisation « matière » lorsque les déchets ne sont pas utilisés dans les conditions suivantes :
- utilisation de déchets combustibles comme moyen de génération d'énergie par incinération directe avec ou sans autres déchets ;
- retraitement des déchets en matières destinées à servir de combustible ;
- tout autre moyen par lequel les déchets sont utilisés pour produire de l'énergie.
Exemple 1 : La fabrication de combustibles solides de récupération ou « CSR ».
La valorisation « matière » comprend notamment la préparation en vue de la réutilisation, le recyclage, le remblayage ou le retraitement des déchets en matières premières secondaires à des fins d'ingénierie dans les travaux de construction de routes et d'autres infrastructures.
Exemple 2 : La production de granulés de plastique à partir de bouteilles, la production de compost à partir de biodéchets.
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L'élimination désigne toute opération qui n'est pas de la valorisation même lorsque ladite opération a comme conséquence secondaire la récupération de substances, matières ou produits ou d'énergie. Tel est notamment le cas du stockage ou de l'incinération des déchets.
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La stabilisation des déchets ménagers et assimilés est également une opération de traitement des déchets. Il s'agit d'un procédé qui permet de biodégrader le « plus possible » la matière organique des déchets afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre après enfouissement en décharge.
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Le traitement mécano-biologique (TMB) désigne un ensemble d'opérations de traitement des ordures ménagères résiduelles (OMR). Il consiste en l’imbrication d’opérations mécaniques (dilacérations et tris) et d’étapes biologiques (compostage, méthanisation).
Une installation de TMB permet de procéder à tout ou partie des traitements suivants :
- sur la fraction à haut pouvoir calorifique inférieur du déchet (plastiques, papier, bois non recyclables, ou non captés par des collectes sélectives), produire de l’énergie sous forme de combustible solide de récupération (CSR) ;
- sur la fraction fermentescible du déchet (déchets organiques, papier, textiles sanitaires) produire de l’énergie sous forme de biogaz, fabriquer du compost ou réduire et stabiliser les déchets avant de les mettre en décharge ;
Remarque 1 : Le traitement de la fraction fermentescible peut commencer durant la phase de tri. Une installation effectuant comme unique traitement de cette fraction fermentescible une stabilisation avant élimination n’est pas une installation de tri mécano-biologique.
- sur l’ensemble du déchet, extraire des matériaux (métaux, plastiques, papiers-cartons) conformes au cahier des charges des activités de recyclage.
La répartition des volumes entre ces différentes formes de traitement résulte des caractéristiques propres à chaque installation, notamment des choix économiques et technologiques réalisés.
Remarque 2 : Le TMB est parfois dénommé « tri mécano-biologique » mais va au-delà du simple tri et couvre plusieurs modes de traitement. Il ne fait pas l'objet d'une définition juridique ad hoc et suit le régime des modes de traitements concernés.
3. Les prestations de services concourant au bon déroulement de la collecte et du traitement des déchets
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Il s'agit de prestations autres que de traitement ou de collecte qui se rapportent à la gestion des déchets. Sont notamment concernées :
- les prestations de location et de maintenance de bacs roulants ou de conteneurs ;
- les prestations de transport et de transit des déchets (lors de la collecte, entre le centre de tri et les lieux de traitement, etc.) ;
Remarque 1 : Selon les dispositions de l'article L. 2224-13 du CGCT, les opérations de transport, de transit ou de regroupement qui se situent à la jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions.
- les prestations de conditionnement des déchets ;
- les prestations de transport et de stockage des résidus du traitement ;
- les prestations d'entretien des installations ou du matériel dédié à la gestion des déchets qui nécessitent des fournitures représentant une part minime du coût total des prestations ;
- les prestations d'accueil et de gardiennage des installations de collecte, de tri et de traitement ;
- les prestations de communication et de sensibilisation auprès des usagers destinées à réduire la quantité de déchets produits, à faciliter la mise en œuvre et le développement du tri à la source et de la collecte séparée des déchets ;
- les services des courtiers (C. envir., art. R. 541-54-1, 2°), lorsqu'ils agissent au nom de leur commettant.
Remarque 2 : La vente de déchets n'est pas concernée et relève du taux normal. Tel est notamment le cas des opérations des négociants (C. envir., art. R. 541-54-1, 1°) ou des courtiers qui agissent en leur nom propre et sont, conformément au V de l'article 256 du CGI, assimilés à des acheteurs-revendeurs.
C. Personnes concernées
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Conformément à l'article L. 2224-13 du CGCT et à l'article L. 2224-14 du CGCT, l'organisation de la collecte et du traitement des DMA relève d'une compétence locale. Dans les faits, celle-ci est majoritairement exercée à l'échelle intercommunale.
Selon les modes d'organisation du service (régie, marchés, délégations, sous-traitance) les différents acteurs impliqués sont susceptibles de réaliser des opérations éligibles au taux réduit. En effet, le M de l’article 278-0 bis du CGI et le h de l'article 279 du CGI ne prévoient aucune condition quant à la qualité de la personne qui réalise les opérations ou les acquiert dans le cadre de la gestion du service public des déchets des ménages.
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Sont ainsi notamment susceptibles de bénéficier du taux réduit, lorsque les déchets et opérations concernés répondent aux conditions d'éligibilité de celui-ci (I-A § 15 et suivants et I-B § 50 et suivants) :
- les prestations de collecte ou de traitement acquises par une collectivité dans le cadre de l'externalisation de tout ou partie du service public de gestion des déchets ;
- les prestations concourant au bon déroulement de la collecte ou du traitement des déchets, acquises par une collectivité qui exécute en régie des prestations de collecte ou de traitement ;
- l'exécution par une collectivité de tout ou partie du service public de gestion des déchets pour le compte d'une autre collectivité ;
Remarque 1 : Une telle prestation est, par ailleurs, susceptible d'être exonérée (I-B-3-a, § 102 du BOI-TVA-CHAMP-50-20).
- les opérations réalisées par des sous-traitants au bénéfice d'entreprises fournissant les collectivités ;
- les prestations fournies par les installations de stockage ou d'incinération des déchets, notamment celles de réception des déchets qu'elles facturent aux apporteurs des DMA ;
- l'application par l'exploitant d'une déchetterie aux usagers de frais d'accès pour qu'ils y déposent des DMA ;
- la prestation d'enlèvement des déchets financée par la redevance pour enlèvement des ordures ménagères (REOM) prévue par l'article L. 2333-76 du CGCT lorsque la collectivité a opté pour l'assujettissement à la TVA en application de l'article 260 A du CGI ;
- les prestations que les éco-organismes agréés en application du II de l'article L. 541-10 du C. envir. rendent à leur membres dans le cadre de la mise en œuvre du principe de responsabilité élargie du producteur prévue au I de l'article L. 541-10 du C. envir.. Le taux réduit s'applique uniquement lorsque ces prestations se rapportent spécifiquement aux DMA (à ce sujet, se référer à l'exemple 2 au III-A § 210).
Remarque 2 : La majoration du prix appliquée au prix des produits vendus par les producteurs ou distributeurs afin de traduire les coûts qu'ils supportent pour la gestion des déchets générés par lesdits produits suit le régime de TVA du produit vendu et n'est donc pas couverte par le présent document.
II. Taux applicables
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Les taux de la TVA s’appliquent comme suit aux prestations de services réalisées dans le cadre du service public de gestion des déchets, lorsque ces prestations s'analysent comme distinctes et indépendantes de toute autre prestation relevant d'un taux différent et sous réserve qu'elles portent sur des déchets ménagers ou assimilés.
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PRESTATIONS DE COLLECTE ET DE TRAITEMENT |
TAUX |
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COLLECTE |
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Collecte séparée, y compris des encombrants |
5,5 % |
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Collecte en déchetterie |
5,5 % |
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Collecte en mélange |
10 % |
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TRAITEMENT |
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Tri |
5,5 % |
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Valorisation « matière » |
5,5 % |
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Valorisation énergétique |
10 % |
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Stabilisation des déchets |
10 % |
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Incinération, stockage ou toute autre forme d'élimination |
10 % |
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AUTRES PRESTATIONS |
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Prestations mentionnées au I-B-3 § 160 concourant au bon déroulement des prestations soumises au taux réduit de 5,5 % |
5,5 % |
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Prestations mentionnées au I-B-3 § 160 concourant au bon déroulement des prestations soumises au taux intermédiaire de 10 % |
10 % |
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Prestations préalables à la mise en place d'un système de collecte et de traitement des déchets des ménages (prestations d'ingénierie et de conseil, réalisation d'études, notamment) |
20 % |
Des exemples de prestations éligibles respectivement au taux réduit de 5,5 % ou au taux intermédiaire de 10 % de la TVA figurent en annexe au présent document (BOI-ANNX-000481).
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En revanche, les livraisons de biens réalisées pour les besoins du service public de gestion des DMA relèvent du taux normal de 20 % de la TVA.
Exemple : La construction d'installations, notamment d'une usine d'incinération ou d'une déchetterie, ainsi que la vente de véhicules de collecte, de bacs roulants, de conteneurs et d'autres matériels ou encore la vente de déchets.
Remarque : Lorsqu'elle est intégrée à une prestation de services fournie par le même opérateur et qu'elle peut être considérée comme accessoire à cette dernière, la livraison de biens relèvera du taux applicable à cette prestation (III-C, § 270 et 280).
III. Opérations comprenant des éléments relevant de différents taux de TVA
A. Règles générales
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Dans le cadre du service public de gestion des DMA dont elles ont la charge, il est courant pour les collectivités d'acquérir des prestations de services au sein desquelles plusieurs éléments relèvent de taux différents de la TVA.
Exemple 1 : Une collectivité acquiert, dans le cadre d'un marché public, des prestations de collecte en mélange et de collecte séparée.
L'article 257 ter du CGI et l'article 278-0 du CGI précisent, conformément aux principes dégagés par la cour de justice de l'Union européenne (CJUE), la démarche à adopter dans une telle situation :
- en principe, chaque opération imposable à la taxe sur la valeur ajoutée est considérée comme étant distincte et indépendante et suit son régime propre, notamment en matière de taux ;
- toutefois, relèvent d'une seule et même opération les éléments qui sont si étroitement liés qu'ils forment, objectivement, une seule prestation économique indissociable dont la décomposition revêtirait un caractère artificiel. Dans une telle hypothèse, un seul taux est applicable sans qu'il soit possible de procéder à une ventilation entre les différents éléments relevant de taux différents. Le taux retenu est celui le plus élevé (CGI, art. 278-0), même s'il correspond a un élément qui ne présente pas un caractère majoritaire.
Exemple 2 : Une même opération qui se rapporte indifféremment à la gestion des déchets des ménages et des déchets des activités économiques relève du taux de 20 %.
Exemple 3 : La prestation d'une installation de traitement mécano-biologique (TMB) combine des éléments se rapportant au tri (taux de 5,5 %), à la valorisation matière (taux de 5,5 %), à la valorisation énergétique (taux de 10 %) et à l'élimination des déchets (taux de 10 %). Le taux applicable est donc celui de 10 %.
Exemple 4 : La redevance d'enlèvement des ordures ménagères a pour objet de couvrir globalement un service unique d'enlèvement des déchets au bénéfice des usagers comportant les différents modes de collecte, en mélange et séparée. Le taux applicable à la redevance appliquée auprès des ménages et des entreprises dont les déchets sont enlevés dans les mêmes conditions est donc celui de 10 %.
- par ailleurs, les éléments qui sont accessoires sont rattachés à l'élément auquel ils se rapportent indépendamment de leur nature. Ils relèvent du taux de cet élément, même si ce taux est supérieur ou inférieur à celui qui aurait été appliqué à l'élément accessoire considéré isolément.
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Dès lors, pour déterminer le taux de TVA applicable aux achats des prestations relevant du service public de gestion des déchets, il est nécessaire, d'une part, d'évaluer l'étroitesse des liens économiques entre les différents éléments acquis ensemble auprès d'un même fournisseur et, d'autre part, d'identifier les éléments qui présentent un caractère accessoire.
En application du second alinéa du I de l'article 257 ter du CGI cette analyse résulte d'une appréciation d'ensemble réalisée du point de vue du consommateur, envisagé comme un consommateur moyen, tenant compte de l'importance qualitative et quantitative des différents éléments en cause ainsi que de l'ensemble des circonstances dans lesquelles l'opération se déroule. Le consommateur s'entend de l'acquéreur de la prestation.
Exemple : La collectivité qui passe un marché public pour la collecte des déchets ou le particulier qui acquitte un prix pour pouvoir déposer ses déchets dans une déchetterie.
B. L'étroitesse des liens économiques
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Afin de déterminer si plusieurs éléments fournis ensemble peuvent être dissociés, la CJUE précise qu'il n'existe pas de règle absolue. Il est recouru à un faisceau d'indices afin d'identifier les éléments caractéristiques de l'opération en cause du point de vue du bénéficiaire. À cette fin, elle distingue plusieurs catégories d'éléments à prendre en compte.
Elle identifie en premier lieu, des éléments décisifs et, en second lieu, des éléments qui ne sont pas décisifs mais pouvant venir, le cas échéant, au soutien des éléments décisifs.
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Le premier des éléments décisifs, tient au caractère objectivement indissociable sur le plan matériel des éléments en cause. Tel est notamment le cas des situations décrites aux exemples figurant au III-A § 210.
Inversement, du point de vue d'une collectivité, les prestations de collecte séparée et de collecte en mélange sont, par nature, matériellement dissociables.
En effet, bien qu'elles soient coordonnées, la finalité des prestations de collecte séparée ou en mélange n’est pas la même, notamment en raison d'exutoires distincts : les DMA issus de la collecte séparée sont pris en charge dans des filières de tri et de valorisation alors que ceux issus de la collecte en mélange relèvent de filières de traitement. En outre, les prestations de collecte séparée et en mélange ne sont ni conçues ni organisées sur les mêmes bases et il ne peut pas y être indifféremment recouru du point de vue de la collectivité. Les circuits de collecte sont différents selon les flux collectés, chacun obéissant à une logique d’optimisation propre. Notamment :
- la fréquence et les jours de collecte peuvent ne pas être identiques pour la collecte séparée et la collecte en mélange. Conformément à l'article R. 2224-24 du CGCT, elles sont chacune séparément adaptées notamment en fonction du tissu urbain, semi urbain ou rural mais également des caractéristiques et du tonnage du flux (par exemple, OMR avec présence de jus) ;
- la distinction entre ces deux modes fait l'objet d'une information spécifique aux usagers. À cet égard, le guide de collecte qui « porte à la connaissance des administrés les modalités de collecte » (CGCT, art. R. 2224-27 et R. 2224-28 du CGCT) distingue les modalités de collecte des différentes catégories de déchets et le calendrier de collecte lui permet d’identifier les jours dédiés à tel ou tel type de collecte ;
- le matériel utilisé pour le ramassage des déchets peut être spécifique à chaque type de déchets collectés et identifiables en tant que tels. L’information sur le flux collecté peut être indiquée sur le flanc des bennes notamment dans le cas de la collecte séparée. Les contenants sont également différenciés selon les flux ;
Remarque : La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire fixe l'objectif d’un déploiement des dispositifs de pré-collecte d’emballages et papiers harmonisés selon les codes couleurs du référentiel majoritairement retenu, effectif sur l'ensemble du territoire national au plus tard au 31 décembre 2022.
- des dispositifs ad hoc de suivi des bacs de collecte séparée, notamment par puçage, peuvent être mis en place dans le cadre d'un contrôle qualité.
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Le second élément décisif tient à la finalité économique de l'opération pour l'acquéreur, c'est-à-dire aux éléments objectifs qui traduisent l'intention de l'acquéreur, à savoir s'il recherche ou non spécifiquement la combinaison des éléments en cause, compte tenu des caractéristiques propres à cette opération.
Dans le cas des contrats de la commande publique, cette intention résulte des conditions de préparation du marché public ou de la concession :
- les documents par lesquels l'acheteur a défini son besoin conformément à l'article L. 2111-1 et suivants du code de la commande publique (CCP) ou à l'article L. 3111-1 et suivants du CCP, notamment les études et échanges préalables avec les opérateurs économiques ;
- le recours à l'allotissement. En effet, sauf lorsqu'il présente un caractère purement artificiel, l'allotissement traduit par lui-même l'intention d'acquérir séparément plusieurs prestations. Inversement, pour les marchés publics, il résulte de l'article L. 2113-10 du CCP que les différents éléments d'un même lot constituent a priori une seule et même prestation. Tel est en particulier le cas lorsque, conformément au 1° de l'article L. 2113-11 du CCP, l'absence d'allotissement traduit le souhait d'externaliser les fonctions d'organisation, de pilotage ou de coordination.
Exemple 1 : Les prestations de collecte séparée et de collecte en mélange des déchets ménagers acquises au sein d'un même lot d'un marché public aux termes duquel le titulaire du marché assure les fonctions d'organisation, de pilotage et de coordination entre ces collectes relèvent du même taux de TVA (10 %).
Exemple 2 : Une collectivité organise son marché public de collecte en plusieurs lots correspondant à des zones géographiques différentes, chacun des lots suivra son régime propre en matière de TVA, qui dépendra du contenu précis des prestations qui le constituent.
En revanche, le choix de ne pas allotir pour d'autres motifs, notamment, conformément au 2° de l'article L. 2113-11 du CCP, pour ne pas restreindre la concurrence ou éviter de rendre techniquement difficile ou financièrement plus coûteuse l'exécution des prestations, n'a pas pour effet d'exclure en toute circonstance que le marché ou le lot en question puisse être décomposé en prestations suivant chacune leur régime propre en matière de TVA ; dans une telle situation, il sera tenu compte des conditions de formation des prix.
Remarque 1 : Conformément à l'article R. 2113-2 du CCP et à l'article R. 2113-3 du CCP, les motivations quant aux choix réalisés pour l'allotissement sont explicitées dans divers documents que l'acquéreur doit conserver.
- la forme du prix, au sens de l'article R. 2112-6 du CCP, en tant qu'elle est susceptible de refléter l'intention des parties concernées. Ainsi, la prédominance de prix forfaitaires, c'est-à-dire indépendants des quantités livrées ou exécutées, présume de l'absence d'opérations distinctes. Inversement, lorsque le contrat prévoit, pour des éléments différents, des prix distincts déterminés chacun en fonction des quantités propres à chacun de ces éléments, ces éléments sont susceptibles de constituer des prestations dissociables au plan économique. L'appréciation est menée au regard de l'équilibre global du contrat, compte tenu en particulier de l'existence plus ou moins importante de la possibilité de subventionnements croisés entre les éléments qui ressortent de la structure de tarification.
Exemple 3 : Les prestations de collecte séparée et de collecte en mélange des déchets des ménages acquises au sein d'un même lot d'un marché public. Lorsque, en présence de prix forfaitaires inexistants ou faibles, les modalités de formation des prix reflètent des coûts de gestion propres à chaque type de flux collecté et que les prix sont notamment déterminés en fonction de la fréquence, de la nature des déchets, des quantités ramassées et des zones de collecte propres à chacun des modes de collecte, deux prestations peuvent être distinguées pour les besoins de la TVA, la première relevant du taux de 5,5 % et la seconde du taux de 10 %.
Remarque 2 : Il est rappelé que, lorsqu'en application d'un contrat de la commande publique, le titulaire du contrat recourt aux prestations d'un tiers, ou lorsque des tarifs sont à la charge des usagers, les opérations qui s'y rapportent suivent leur régime propre compte tenu de leur nature et en tenant compte du point de vue de leur bénéficiaire (l'opérateur économique qui recourt à un tiers ou l'usager), indépendamment du régime de TVA applicable au contrat de la commande publique, analysé du point de vue de l'acheteur public.
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Les éléments non décisifs comprennent notamment le fait que l'acquéreur ait la faculté ou non d'acquérir séparément les prestations en cause, ou encore l’existence d’une facturation unique ou distincte et l'identification d'un prix dédié au sein du contrat. Ainsi, même si ces éléments peuvent venir à l'appui des éléments décisifs, l'existence d'une facturation ou d'un prix unique ne s'oppose pas à la distinction entre plusieurs prestations et le fait que les parties s'accordent sur la valeur respective des différents éléments compris dans le contrat ne conduit pas nécessairement à distinguer ceux-ci.
CJUE, décision du 25 février 1999, CPP, C‑349/96, point 31, ECLI:EU:C:1999:93 ainsi que CJUE, décision du 27 octobre 2005, Levob Verzekeringen et OV Bank, C‑41/04, point 25, ECLI:EU:C:2005:649.
C. Le caractère accessoire
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Les éléments accessoires sont des éléments dont il n'est pas tenu compte pour déterminer le régime de TVA applicable. Notamment, le taux qui leur est applicable individuellement est sans incidence. Ces éléments suivent le régime de TVA de l'élément principal auquel ils se rapportent.
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Il ressort de la jurisprudence de la CJUE que le premier critère à prendre en considération pour qualifier un élément d'accessoire est son absence de finalité autonome du point de vue du consommateur moyen. Ainsi, une prestation doit être considérée comme accessoire à une prestation principale lorsqu’elle constitue pour la clientèle non pas une fin en soi, mais le moyen de bénéficier dans les meilleures conditions du service principal du prestataire. Le second critère, qui constitue en réalité un indice du premier, tient à la prise en compte de la valeur respective de chacune des prestations composant l’opération économique, l’une s’avérant minime, voire marginale, par rapport à l’autre.
Exemple 1 : La livraison de sacs et de bio-seaux destinés à une prestation de collecte des déchets organiques est accessoire à la collecte. Un taux unique de TVA, celui de la collecte (5,5 %), sera appliqué à l'ensemble. Tel peut également être le cas de la mise en place de solutions techniques de compostage de proximité intégrées tant qu'elles ne représentent pas l'objet principal du contrat.
Exemple 2 : La collecte en mélange et la collecte séparée ne sont pas accessoires l'une de l'autre compte tenu de leur finalité propre (III-B § 240).