Actualité liée : 23/08/2023 : TVA - Consultation publique - Règles applicables aux offres composites (loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021, art. 44)

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Les opérations relevant du service public de gestion des déchets sont, selon leurs caractéristiques, passibles soit du taux réduit de 5,5 %, soit du taux réduit de 10 %, soit du taux normal de 20 % de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Ainsi, le M de l’article 278-0 bis du code général des impôts (CGI) soumet au taux de 5,5 % de la TVA les prestations de collecte séparée, de collecte en déchetterie, de tri et de valorisation matière des déchets des ménages et des autres déchets que les collectivités mentionnées à l'article L. 2224-13 du code général des collectivités territoriales (CGCT) peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières (déchets assimilés aux déchets des ménages), ainsi que les prestations de services qui concourent au bon déroulement de ces opérations.

Lorsqu'elles ne relèvent pas de ce taux réduit de 5,5 %, les prestations de collecte et de traitement des déchets des ménages et des déchets assimilés, ainsi que les prestations de services qui concourent au bon déroulement de ces opérations, relèvent du taux de 10 % de la TVA selon les dispositions du h de l'article 279 du CGI.

Les autres opérations, qu'il s'agisse de prestations de services autres que celles susmentionnées (gestion d'autres types de déchets, comme les déchets médicaux ou les déchets industriels) ou de livraisons de biens (comme les ventes de matériels ou d'équipement liés à la collecte), relèvent du taux normal même lorsqu'elles participent du service public de gestion des déchets.

Conformément à l'article 257 ter du CGI et à l'article 278-0 du CGI, lorsque des éléments relevant de taux différents sont commercialisés conjointement, une analyse particulière des stipulations contractuelles, notamment tarifaires, et des conditions entourant la conclusion du contrat est nécessaire pour déterminer si un taux unique s'applique à l'ensemble (le plus élevé après avoir fait abstraction des éléments accessoires) ou si chacun suit son régime propre en matière de taux.

I. Champ des opérations

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Aux termes de l'article L. 541-1-1 du code de l'environnement (C. envir.), un déchet s'entend de toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire.

Remarque : Les biodéchets sont les déchets non dangereux biodégradables de jardin ou de parc, les déchets alimentaires ou de cuisine provenant des ménages, des bureaux, des restaurants, du commerce de gros, des cantines, des traiteurs ou des magasins de vente au détail, ainsi que les déchets comparables provenant des établissements de production ou de transformation de denrées alimentaires.

Aux termes de ce même article L. 541-1-1 du C. envir., la gestion des déchets comprend les éléments suivants : le tri à la source, la collecte, le transport, la valorisation (y compris le tri), l'élimination des déchets et, plus largement, toute activité participant de l'organisation de la prise en charge des déchets depuis leur production jusqu'à leur traitement final. Est notamment concernée la surveillance des installations de stockage de déchets après leur fermeture, conformément aux dispositions relatives aux installations classées pour la protection de l'environnement.

Au sein de la gestion des déchets, les taux réduits s'appliquent sous réserve de deux conditions cumulatives tenant, d'une part, à la catégorie de déchets (déchets des ménages et déchets assimilés aux déchets des ménages) et, d'autre part, au contenu et à la nature de l'opération (collecte, traitement et prestations concourant au bon déroulement de ces opérations).

A. Déchets des ménages et déchets assimilés aux déchets des ménages

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Les taux réduits ne s'appliquent qu'aux déchets des ménages et aux déchets qui leur sont assimilés.

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Les déchets des ménages représentent l’ensemble des déchets, qu’ils soient dangereux ou non dangereux, inertes ou non inertes, produits par un ménage (C. envir., art. R. 541-8). Ils comprennent notamment, selon leur mode de collecte :

• les déchets collectés séparément (emballages, papiers, biodéchets, etc.) ;
• les déchets collectés en déchetterie (déchets d’équipements électriques et électroniques, dits « D3E », ferrailles, bois, gravats, plâtre, déchets verts, déchets dangereux type huiles usagées, médicaments, piles, peinture, etc.) ;
• les déchets dits « encombrants », pouvant faire l'objet d'une collecte dédiée ;
• les ordures ménagères résiduelles (OMR) qui regroupent les déchets des ménages faisant l'objet d'une collecte en mélange (I-B-1 § 90).

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Les déchets qui ne sont pas des déchets des ménages, dénommés « déchets des activités économiques », comprennent :

• les déchets des entreprises (commerce, artisans, bureaux, industries, etc.) ;
• les déchets du secteur public (santé, éducation, administrations publiques, etc.) ;
• les déchets générés en dehors des locaux d'habitation, y compris par des ménages, notamment ceux collectés à l'occasion des prestations de nettoiement des espaces publics ou de vidage et nettoyage des corbeilles publiques.

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Les déchets assimilés aux déchets des ménages sont les déchets des activités économiques que les collectivités peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières dans le cadre du service public de gestion des déchets. Ces déchets assimilés sont alors collectés dans les mêmes conditions que les déchets ménagers et relèvent du même régime de TVA.

Remarque : Il en résulte que la qualification de « déchets assimilés » est susceptible de varier d'une collectivité territoriale à l'autre, selon les quantités de déchets produites localement et les modalités d'organisation du service public propres à chacune d'entre elles conformément à l'article L. 2224-14 du CGCT.

B. Prestations de collecte, de traitement et prestations concourant au bon déroulement de ces opérations

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Conformément au premier alinéa du I de l'article 257 ter du CGI, chaque opération est appréciée de manière indépendante. Ainsi, sous les réserves exposées au III § 210 et suivants, le taux applicable à l'une de ces prestations ne dépend pas du régime des prestations effectuées en amont ou en aval de cette dernière.

Remarque : Le taux applicable à une prestation de traitement des déchets dépend uniquement des caractéristiques intrinsèques dudit traitement, indépendamment du taux dont relève la collecte de ces mêmes déchets, et inversement.

1. Prestations de collecte

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La collecte est l’opération de ramassage des déchets en vue de leur transport vers une installation de traitement des déchets (C. envir., art. L. 541-1-1).

Il existe deux types de collecte des déchets des ménages et assimilés (DMA).

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La collecte « séparée » consiste à collecter un flux de déchets conservé séparément en fonction de son type et de sa nature afin de faciliter un traitement spécifique. Cette collecte peut également porter sur des déchets de type et nature différents tant que cela n'affecte pas leur capacité à faire l'objet d'une préparation en vue de la réutilisation, d'un recyclage ou d'autres opérations de valorisation.

Les déchets concernés par ce type de collecte sont essentiellement :

• les matériaux recyclables « propres et secs » : verre, papiers, cartons, journaux et magazines, plastiques, métaux ;
• les déchets végétaux ;
• les textiles, les encombrants, les déchets diffus spécifiques.

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La collecte séparée peut être réalisée de différentes manières : soit en porte-à-porte, soit en apport volontaire (mise à disposition sur la voie publique de conteneurs), soit en déchetterie.

La déchetterie est un espace clos dans lequel les particuliers, et éventuellement les artisans, peuvent apporter différents types de déchets, en les répartissant dans des contenants spécifiques en vue d’éliminer ou de valoriser au mieux les matériaux qui les constituent (par exemple, des déchets d’équipements électriques et électroniques, des déchets d’ameublement, du bois, de la ferraille, des déchets encombrants, des déchets dangereux, des déchets verts, des gravats).

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Tout autre mode de collecte n’entrant pas dans les définitions du I-B-1 § 70 et 80 est considéré comme une collecte en mélange.

Remarque : Conformément à l’article R. 2224-23 du CGCT l'expression « ordures ménagères résiduelles » désigne les DMA qui sont collectés en mélange.

2. Prestations de traitement

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Le traitement des déchets concerne toute opération de valorisation ou d’élimination y compris la préparation qui précède la valorisation ou l’élimination (C. envir., art. L. 541-1-1). Il couvre toutes les opérations physiques sur les déchets qui visent à permettre :

• la réutilisation du déchet ;
• son recyclage ;
• toute autre valorisation, notamment la valorisation énergétique ;
• l'élimination.

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Le tri fait partie des opérations de traitement des déchets. Il couvre l’ensemble des opérations réalisées sur des déchets qui permettent de séparer ces déchets et de les conserver séparément, par catégories, en fonction de leur type et de leur nature.

Il s’agit de séparer des déchets faisant l’objet de la même collecte séparée afin de les regrouper suivant leurs caractéristiques de recyclage.

Remarque : Le tri « à la source » est le tri ayant lieu avant toute opération de collecte ou avant toute opération de valorisation lorsque cette opération de valorisation est effectuée sur le site de production des déchets. Les emballages, le verre ou encore les biodéchets sont ainsi généralement triés par les ménages dans une poubelle spécifique.

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La valorisation des déchets comprend toute opération dont le résultat principal est que des déchets servent à des fins utiles en substitution à d'autres substances, matières ou produits qui auraient été utilisés à une fin particulière, ou que des déchets soient préparés pour être utilisés à cette fin, y compris par le producteur de déchets.

La valorisation est qualifiée de valorisation « matière » lorsque les déchets ne sont pas utilisés dans les conditions suivantes :

• utilisation de déchets combustibles comme moyen de génération d'énergie par incinération directe avec ou sans autres déchets ;
• retraitement des déchets en matières destinées à servir de combustible ;
• tout autre moyen par lequel les déchets sont utilisés pour produire de l'énergie.

Cela concerne notamment le cas de la fabrication de combustibles solides de récupération ou « CSR ».

La valorisation « matière » comprend notamment la préparation en vue de la réutilisation, le recyclage, le remblayage ou le retraitement des déchets en matières premières secondaires à des fins d'ingénierie dans les travaux de construction de routes et d'autres infrastructures. Il s'agit par exemple de la production de granulés de plastique à partir de bouteilles ou de la production de compost à partir de biodéchets.

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L'élimination désigne toute opération qui n'est pas de la valorisation même lorsque ladite opération a comme conséquence secondaire la récupération de substances, matières ou produits ou d'énergie. Tel est notamment le cas du stockage ou de l'incinération des déchets.

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La stabilisation des déchets ménagers et assimilés est également une opération de traitement des déchets. Il s'agit d'un procédé qui permet de biodégrader le « plus possible » la matière organique des déchets afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre après enfouissement en décharge.

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Le traitement mécano-biologique (TMB) désigne un ensemble d'opérations de traitement des ordures ménagères résiduelles (OMR). Il consiste en l’imbrication d’opérations mécaniques (dilacérations et tris) et d’étapes biologiques (compostage, méthanisation).

Une installation de TMB permet de procéder à tout ou partie des traitements suivants :

• sur la fraction à haut pouvoir calorifique inférieur du déchet (plastiques, papier, bois non recyclables, ou non captés par des collectes sélectives), produire de l’énergie sous forme de combustible solide de récupération (CSR) ;
• sur la fraction fermentescible du déchet (déchets organiques, papier, textiles sanitaires) produire de l’énergie sous forme de biogaz, fabriquer du compost ou réduire et stabiliser les déchets avant de les mettre en décharge ;

Remarque : Le traitement de la fraction fermentescible peut commencer durant la phase de tri. Une installation effectuant comme unique traitement de cette fraction fermentescible une stabilisation avant élimination n’est pas une installation de tri mécano-biologique.

• sur l’ensemble du déchet, extraire des matériaux (métaux, plastiques, papiers-cartons) conformes au cahier des charges des activités de recyclage.

La répartition des volumes entre ces différentes formes de traitement résulte des caractéristiques propres à chaque installation, notamment des choix économiques et technologiques réalisés.

Remarque : Le TMB est parfois dénommé « tri mécano-biologique » mais va au-delà du simple tri et couvre plusieurs modes de traitement. Il ne fait pas l'objet d'une définition juridique spécifique et suit le régime des modes de traitements concernés.

3. Prestations de services concourant au bon déroulement de la collecte et du traitement des déchets

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Il s'agit de prestations autres que de traitement ou de collecte qui se rapportent à la gestion des déchets. Sont notamment concernées :

• les prestations de location et de maintenance de bacs roulants ou de conteneurs ;
• les prestations de transport et de transit des déchets (lors de la collecte, entre le centre de tri et les lieux de traitement, etc.) ;

Remarque : Aux termes des dispositions de l'article L. 2224-13 du CGCT, les opérations de transport, de transit ou de regroupement qui se situent à la jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions.

• les prestations de conditionnement des déchets ;
• les prestations de transport et de stockage des résidus du traitement ;
• les prestations d'entretien des installations ou du matériel dédié à la gestion des déchets qui nécessitent des fournitures représentant une part minime du coût total des prestations ;
• les prestations d'accueil et de gardiennage des installations de collecte, de tri et de traitement ;
• les prestations de communication et de sensibilisation auprès des usagers destinées à réduire la quantité de déchets produits, à faciliter la mise en œuvre et le développement du tri à la source et de la collecte séparée des déchets ;
• les services des courtiers (C. envir., art. R. 541-54-1, 2°), lorsqu'ils agissent au nom de leur commettant.

Remarque : La vente de déchets n'est pas concernée et relève du taux normal. Tel est notamment le cas des opérations des négociants (C. envir., art. R. 541-54-1, 1°) ou des courtiers qui agissent en leur nom propre et sont, conformément au V de l'article 256 du CGI, assimilés à des acheteurs-revendeurs.

C. Personnes concernées

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Conformément à l'article L. 2224-13 du CGCT et à l'article L. 2224-14 du CGCT, l'organisation de la collecte et du traitement des DMA relève d'une compétence locale. Dans les faits, celle-ci est majoritairement exercée à l'échelle intercommunale.

Selon les modes d'organisation du service (régie, marchés, délégations, sous-traitance) les différents acteurs impliqués sont susceptibles de réaliser des opérations éligibles au taux réduit. En effet, le M de l’article 278-0 bis du CGI et le h de l'article 279 du CGI ne prévoient aucune condition quant à la qualité de la personne qui réalise les opérations ou les acquiert dans le cadre de la gestion du service public des déchets des ménages.

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Sont ainsi notamment susceptibles de bénéficier du taux réduit, lorsque les déchets et opérations concernés répondent aux conditions d'éligibilité de celui-ci exposées au I-A § 15 et suivants et au I-B § 50 et suivants :

• les prestations de collecte ou de traitement acquises par une collectivité dans le cadre de l'externalisation de tout ou partie du service public de gestion des déchets ;
• les prestations concourant au bon déroulement de la collecte ou du traitement des déchets, acquises par une collectivité qui exécute en régie des prestations de collecte ou de traitement ;
• l'exécution par une collectivité de tout ou partie du service public de gestion des déchets pour le compte d'une autre collectivité ;

Remarque : Une telle prestation est, par ailleurs, susceptible d'être exonérée (I-B-3-a § 102 du BOI-TVA-CHAMP-50-20).

• les opérations réalisées par des sous-traitants au bénéfice d'entreprises fournissant les collectivités ;
• les prestations fournies par les installations de stockage ou d'incinération des déchets, notamment celles de réception des déchets qu'elles facturent aux apporteurs des DMA ;
• l'application par l'exploitant d'une déchetterie aux usagers de frais d'accès pour qu'ils y déposent des DMA ;
• la prestation d'enlèvement des déchets financée par la redevance pour enlèvement des ordures ménagères (REOM) prévue par l'article L. 2333-76 du CGCT lorsque la collectivité a opté pour l'assujettissement à la TVA en application de l'article 260 A du CGI ;
• les prestations que les éco-organismes agréés en application du II de l'article L. 541-10 du C. envir. rendent à leurs membres dans le cadre de la mise en œuvre du principe de responsabilité élargie du producteur prévue au I de l'article L. 541-10 du C. envir.. Le taux réduit s'applique uniquement lorsque ces prestations se rapportent spécifiquement aux DMA (pour plus de précisions, il convient de se reporter à l'exemple 1 du deuxième tiret du III § 210).

Remarque : La majoration du prix appliquée au prix des produits vendus par les producteurs ou distributeurs afin de traduire les coûts qu'ils supportent pour la gestion des déchets générés par lesdits produits suit le régime de TVA du produit vendu et n'est donc pas couverte par le présent document.

II. Taux applicables

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Les taux de la TVA s’appliquent comme suit aux prestations de services réalisées dans le cadre du service public de gestion des déchets, lorsque ces prestations s'analysent comme distinctes et indépendantes de toute autre prestation relevant d'un taux différent et sous réserve qu'elles portent sur des déchets ménagers ou assimilés.

Des exemples de prestations éligibles respectivement au taux réduit de 5,5 % ou au taux intermédiaire de 10 % de la TVA figurent au BOI-ANNX-000481.

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En revanche, les livraisons de biens réalisées pour les besoins du service public de gestion des DMA relèvent du taux normal de 20 % de la TVA.

Exemple : La construction d'installations, notamment d'une usine d'incinération ou d'une déchetterie, ainsi que la vente de véhicules de collecte, de bacs roulants, de conteneurs et d'autres matériels ou encore la vente de déchets.

Remarque : Lorsqu'elle est intégrée à une prestation de services fournie par le même opérateur et qu'elle peut être considérée comme accessoire à cette dernière, la livraison de biens relèvera du taux applicable à cette prestation (III-C § 220 du BOI-TVA-CHAMP-60-20).

III. Opérations comprenant des éléments relevant de différents taux de TVA

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Dans le cadre du service public de gestion des DMA dont elles ont la charge, il est courant pour les collectivités d'acquérir des prestations de services au sein desquelles plusieurs éléments relèvent de taux différents de la TVA. C'est notamment le cas lorsqu'une collectivité acquiert, dans le cadre d'un marché public, des prestations de collecte en mélange et de collecte séparée.

Le BOI-TVA-CHAMP-60 décrit la démarche à adopter dans une telle situation en application de l'article 257 ter du CGI et de l'article 278-0 du CGI et conformément aux principes dégagés par la cour de justice de l'Union européenne (CJUE) :

• en principe, chaque opération imposable à la taxe sur la valeur ajoutée est considérée comme étant distincte et indépendante et suit son régime propre, notamment en matière de taux ;
• toutefois, relèvent d'une seule et même opération les éléments qui sont si étroitement liés qu'ils forment, objectivement, une seule prestation économique indissociable dont la décomposition revêtirait un caractère artificiel. Dans une telle hypothèse, un seul taux est applicable sans qu'il soit possible de procéder à une ventilation entre les différents éléments relevant de taux différents. Le taux retenu est celui le plus élevé (CGI, art. 278-0), même s'il correspond a un élément qui ne présente pas un caractère majoritaire.

Exemple 1 : Une même opération qui se rapporte indifféremment à la gestion des déchets des ménages et des déchets des activités économiques relève du taux de 20 %.

Exemple 2 : La prestation d'une installation de TMB combine des éléments se rapportant au tri (taux de 5,5 %), à la valorisation matière (taux de 5,5 %), à la valorisation énergétique (taux de 10 %) et à l'élimination des déchets (taux de 10 %). Le taux applicable est donc celui de 10 %.

Exemple 3 : La redevance d'enlèvement des ordures ménagères a pour objet de couvrir globalement un service unique d'enlèvement des déchets au bénéfice des usagers comportant les différents modes de collecte, en mélange et séparée. Le taux applicable à la redevance appliquée auprès des ménages et des entreprises dont les déchets sont enlevés dans les mêmes conditions est donc celui de 10 %.

• par ailleurs, les éléments qui sont accessoires, c'est-à-dire dépourvus d'une finalité propre, sont rattachés à l'élément auquel ils se rapportent indépendamment de leur nature. Ils relèvent du taux de cet élément, même si ce taux est supérieur ou inférieur à celui qui aurait été appliqué à l'élément accessoire considéré isolément.

Exemple 1 : La livraison de sacs et de bio-seaux destinés à une prestation de collecte des déchets organiques est accessoire à la collecte. Un taux unique de TVA, celui de la collecte (5,5 %), sera appliqué à l'ensemble. Tel peut également être le cas de la mise en place de solutions techniques de compostage de proximité intégrées tant qu'elles ne représentent pas l'objet principal du contrat.

Exemple 2 : La collecte en mélange et la collecte séparée ne sont pas accessoires l'une de l'autre compte tenu de leur finalité propre.

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Du point de vue de la collectivité qui les acquièrent, les prestations de collecte séparée et de collecte en mélange, qui relèvent de taux de TVA différent, sont, par nature, matériellement dissociables.

En effet, bien qu'elles soient coordonnées, la finalité des prestations de collecte séparée ou en mélange n’est pas la même, notamment en raison d'exutoires distincts : les DMA issus de la collecte séparée sont pris en charge dans des filières de tri et de valorisation alors que ceux issus de la collecte en mélange relèvent de filières de traitement. En outre, les prestations de collecte séparée et en mélange ne sont ni conçues ni organisées sur les mêmes bases et il ne peut pas y être indifféremment recouru du point de vue de la collectivité. Les circuits de collecte sont différents selon les flux collectés, chacun obéissant à une logique d’optimisation propre. Notamment :

• la fréquence et les jours de collecte peuvent ne pas être identiques pour la collecte séparée et la collecte en mélange. Conformément à l'article R. 2224-24 du CGCT, elles sont chacune séparément adaptées notamment en fonction du tissu urbain, semi urbain ou rural mais également des caractéristiques et du tonnage du flux (par exemple, OMR avec présence de jus) ;
• la distinction entre ces deux modes fait l'objet d'une information spécifique aux usagers. À cet égard, le guide de collecte qui « porte à la connaissance des administrés les modalités de collecte » (CGCT, art. R. 2224-27 et CGCT, art. R. 2224-28) distingue les modalités de collecte des différentes catégories de déchets et le calendrier de collecte lui permet d’identifier les jours dédiés à tel ou tel type de collecte ;
• le matériel utilisé pour le ramassage des déchets peut être spécifique à chaque type de déchets collectés et identifiables en tant que tels. L’information sur le flux collecté peut être indiquée sur le flanc des bennes notamment dans le cas de la collecte séparée. Les contenants sont également différenciés selon les flux ;

Remarque : La loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire fixe l'objectif d’un déploiement des dispositifs de pré-collecte d’emballages et papiers harmonisés selon les codes couleurs du référentiel majoritairement retenu, effectif sur l'ensemble du territoire national au plus tard au 31 décembre 2022.

• des dispositifs dédiés de suivi des bacs de collecte séparée, notamment par puçage, peuvent être mis en place dans le cadre d'un contrôle qualité.

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Toutefois, dans certaines situations, elles doivent néanmoins être regroupées en une même opération pour les besoins de la TVA. Tel est le cas lors il est établi, dans le cadre du contrat qu'il conclut, que l'acheteur recherche spécifiquement la combinaison des prestations en cause auprès d'un même opérateur. Les éléments d'appréciation sur lesquels se fonder sont rappelés au BOI-TVA-CHAMP-60-20 et, s'agissant des spécificités des contrats de la commande publique, au IV § 120 et suivants du BOI-TVA-CHAMP-60-40.

Exemple 1 : Relèvent d'une même opération les services de collecte séparée et de collecte en mélange des déchets ménagers acquises au sein d'un même lot d'un marché public aux termes duquel le titulaire du marché assure les fonctions d'organisation, de pilotage et de coordination entre ces collectes. Cette opération relève d'un unique taux de TVA (10 %).

Exemple 2 : Une collectivité organise son marché public de collecte en plusieurs lots correspondant à des zones géographiques différentes. Chacun des lots suivra son régime propre en matière de TVA, qui dépendra du contenu précis des services qui le constituent.

Exemple 3 : Les services de collecte séparée et de collecte en mélange des déchets des ménages acquis au sein d'un même lot d'un marché public. Lorsque, en présence de prix forfaitaires inexistants ou faibles, les modalités de formation des prix reflètent des coûts de gestion propres à chaque type de flux collecté et que les prix sont notamment déterminés en fonction de la fréquence, de la nature des déchets, des quantités ramassées et des zones de collecte propres à chacun des modes de collecte, deux prestations peuvent être distinguées pour les besoins de la TVA, la première relevant du taux de 5,5 % et la seconde du taux de 10 %.

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